Цифровая трансформация финансового контроля — неизбежный процесс

Методологию учета и отчетности государственных финансов, государственного финансового контроля и внутреннего финансового аудита в условиях развития цифровой среды государственного управления обсудили участники круглого стола с одноименным названием. Мероприятие прошло в Нальчике. Организаторами дискуссии выступили Министерство финансов РФ, Министерство финансов Кабардино-Балкарской Республики и Союз развития государственных финансов. В нашем материале мы остановимся на вопросах, связанных с государственным финансовым контролем и внутренним финансовым аудитом. В рамках круглого стола прошла секция «Внутренний государственный финансовый контроль», на которой члены рабочей группы по государственному финансовому контролю обсудили проект приказа «Об утверждении дополнительных форм отчетности о результатах контрольной деятельности органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля» и непосредственно сами формы отчетности. Цифровизация документооборота в области учета и отчетности госфинансов неизбежно сказывается и на сфере государственного финансового контроля. Сегодня возникает необходимость трансформации подходов к его осуществлению. Акцент с последующего контроля постепенно смещается в сторону предварительного — упреждающего. Как отметил С. С. Бычков, заместитель директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России, уже в недалеком будущем грядут достаточно большие изменения в этой части. Сегодня регулятор ведет большую работу по совершенствованию Бюджетного кодекса, в том числе в части уточнения полномочий по госфинконтролю, внутреннему финансовому аудиту, федеральных стандартов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, а также федеральных стандартов внутреннего финансового аудита. Большое внимание уделяется разработке документов (ведомственные стандарты, методические рекомендации Минфина России), которые идут в развитие норм стандартов, детально уточняют те или иные процедуры. Совершенствования БК РФ Полномочия органов ВГ(М)ФК постоянно уточняются и расширяются. Например, в конце прошлого года Законом № 384‑ФЗ (от 29 ноября 2021 года) закреплены полномочия по контролю за формированием доходов и осуществлением расходов бюджетов при управлении и распоряжении государственным (муниципальным) имуществом (его использовании). Также в контрольное поле включены моменты, связанные с соблюдением дивидендной политики организаций с госучастием. По словам Станислава Сергеевича, разработан очередной законопроект «О внесении изменений в Бюджетный кодекс», который предусматривает, правда, пока только для Федерального казначейства, полномочие по анализу финансово-хозяйственного состояния организаций с государственным участием более 50% в уставном капитале. Как отметил спикер, речь идет о необходимости анализа заявок от объектов контроля на дополнительное финансирование на предмет его обоснованности и целесообразности. На старте государство вложило в такие организации достаточно денег, но по каким-то причинам сегодня они находятся чуть ли не в состоянии банкротства и просят дополнительную финансовую помощь у государства. Нужно очень внимательно проанализировать, почему это произошло, можно ли исправить ситуацию без дополнительных финансовых вливаний со стороны государства. Вопрос в тему Может ли быть нецелевое использование субсидий, выделенных на выполнение государственного задания? Е. А. Леонтьева: «Сегодня у методологов идет большая дискуссия по этому важному вопросу. Мы получаем результаты судебной практики, результаты работы органов контроля, которые подтверждают, что может, при этом основной задачей бюджетного учреждения в рамках использования субсидии на госзадание является выполнение самого госзадания». Также прорабатывается вопрос, касающийся информационных систем и анализа содержащихся в них данных. Причем речь идет не только об электронном бюджете, ЕИС в сфере закупок, но прежде всего о смежных информационных системах, таких как ЕГР ЗАГС, системах, генерирующих информацию об имуществе и т. д. Контролерам для реализации полномочий такая информация очень важна для формирования конструктивных и объективных выводов. В связи с этим в Бюджетном кодексе (статья 269.3) в конце прошлого года появилась норма, предусматривающая, что организации-владельцы или операторы информационных систем обязаны по запросу органов ГФК предоставлять информацию и доступ к данным информационных систем. 21 марта текущего года вышло постановление Правительства № 421, которое внесло необходимые изменения в Федеральный стандарт о правах и обязанностях органов контроля и объектов контроля (постановление Правительства РФ от 6 февраля 2020 года № 100). Как рассказала Е. А. Леонтьева, начальник отдела методологии государственного (муниципального) финансового контроля Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России, в рамках данного документа прорабатывались вопросы обеспечения для органов контроля доступа к информационным системам, владельцем, оператором, пользователем которых является объект контроля. Норма обсуждалась с Минцифры России, но не удалось закрепить данную норму на законодательном уровне в том виде, в котором планировалось изначально, ввиду отсутствия закрепленного в законодательстве понятия «пользователь информационной системы», а также его прав и обязанностей. В рамках Закона от 27 июля 2006 года № 149‑ФЗ этот вопрос необходимо еще проработать. Масса нюансов, связанных с реализацией нормы статьи 269.3 Бюджетного кодекса, возникает в том числе из-за разрозненности данных информационных систем. По словам спикера, сегодня сложно понять в принципе, какую именно информацию из какой конкретной информационной системы следует использовать для контрольной деятельности. Стоит отметить, что вопрос обеспечения получения достоверной, понятной информации из смежных информационных систем включен в сюжет ведомственного проекта Минфина России «Электронный СМАРТ-контроль (контроллинг) и учет государственных финансов для управленческих решений». Ведь, как пояснил Бычков, простыми изменениями в Бюджетный кодекс эту проблему полностью не решить. Нужно создать стройную систему взаимодействия. Над этой задачей и будет работать регулятор. Вопрос в тему Имеют ли право контрольно-счетные органы проверять органы внутреннего государственного муниципального финансового контроля? Что они имеют право проверить? Е. А. Леонтьева: «В рамках положений Бюджетного кодекса, федеральных законов № 41‑ФЗ „О Счетной палате Российской Федерации“ и № 6‑ФЗ КСО имеет право проверять органы внутреннего Г(М)ФК. Орган внутреннего Г(М)ФК в соответствии со статьей 152 Бюджетного кодекса для КСО является участником бюджетного процесса как в качестве получателя бюджетных средств (это про бюджетную смету), так и в качестве органа, реализующего бюджетные полномочия по ВГ(М)ФК. Правомерность решений КСО можно оценить в суде. Минфин России не имеет права никаким образом регулировать деятельность КСО, тем более влиять на результаты их контрольных мероприятий. Министерство может оказывать лишь методическую поддержку». Сегодня ВГ(М)ФК осуществляется в отношении большого количества объектов контроля, которые не являются участниками бюджетного процесса, но получают средства из бюджета (субсидии и т. д.). Результаты контрольных мероприятий в отношении таких объектов должны быть интересны не только им самим, но и тем органам власти, которые эти средства предоставляли. Как отметил Бычков, постановлением № 421 предусмотрены нормы, в соответствии с которыми органы власти будут получать информацию о результатах проверок, копии предоставлений, предписаний в отношении тех объектов контроля, которым они предоставили бюджетные средства. Разработка методических документов Активно идет работа по совершенствованию методических документов. Важным и актуальным вопросом является выработка единого подхода к определению неправомерного использования бюджетных средств. Споры по этому поводу в рамках контрольных мероприятий возникают часто. Поэтому сегодня готовятся рекомендации по оценке действий объектов контроля в целях подтверждения признаков нецелевого, неэффективного и неправомерного использования бюджетных средств. Данный документ очень важен в том плане, что все остальные документы, в том числе касающиеся отчетности о результатах контрольной деятельности, во многом от него зависят. Без четкого понимания, что такое нецелевое, неэффективное, неправомерное использование бюджетных средств, по-прежнему будут возникать определенные трудности и с квалификацией нарушений в финансово-бюджетной сфере, и с составлением отчетности о результатах контрольной деятельности органа внутреннего Г(М)ФК. «В этом году мы планируем выпустить методические рекомендации по проведению проверок предоставления и (или) использования субсидий бюджетным и автономным учреждениям и оформлению их результатов, — рассказал Бычков.— Опираясь на рекомендации по оценке действий объектов контроля, приводящих к неправомерному, нецелевому и неэффективному использованию бюджетных средств, будем более предметно и детально, в зависимости от конкретной тематики проверок, прописывать инструкцию в форме методических рекомендаций для контролера по изучению вопросов и определению контрольных действий по каждому из них, а также квалификации нарушений, выявленных по результатам контрольных мероприятий». Мораторий на контрольную деятельность — повод задуматься Говоря сегодня о внутреннем Г(М)ФК, нельзя обойти вниманием ограничения контроля в отношении главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Эта история особенно важна с точки зрения дальнейшей трансформации контроля и совершенствования подходов к его осуществлению. Напомним: ограничение в обязательном порядке работает в отношении контрольной деятельности Федерального казначейства до 1 января 2023 года (постановление Правительства РФ от 14 апреля 2022 года № 665). Мораторий не распространяется на проверки, проводимые по поручениям Президента РФ, Правительства РФ и требованиям генерального прокурора РФ, ФСБ, МВД. Субъектам РФ и муниципальным образованиям рекомендовано принять меры, обеспечивающие возможность ограничения проведения проверок органами Г(М)ФК, с учетом положений постановления № 665 (пункт 5 постановления № 665). Несмотря на то что регионы имеют возможность на свое усмотрение определять особенности осуществления внутреннего Г(М)ФК в 2022 году, они в основном следуют нормам постановления № 665. Но, как отметил Бычков, ситуация с мораторием на проведение контрольной работы в некоторой степени показывает, что спрос со стороны центров принятия управленческих решений на последующий контроль в существующем формате снижается. В новых условиях, когда ведомствам надо быстро и четко выполнять мегазадачи, отвлекаться на предоставление контролерам информации может считаться неэффективным. Исходя из этого, по мнению спикера, необходимо перестраивать систему контроля и в том числе максимально уходить от взаимодействия с объектами контроля посредством бумажных носителей и т. д. И здесь вновь следует обратиться к возможностям, заложенным в электронный СМАРТ-контроль (контроллинг) по реализации процедур планирования, учета, отчетности, интеграции со смежными информационными системами, которые помогут переориентировать контроль на новый формат — невидимый. Создается основа для дополнительного формата взаимодействия между органом контроля и объектами контроля в виде консультаций, рекомендаций по сомнительным операциям. Как подчеркнул представитель регулятора, в рамках ведомственного проекта на базе Федерального казначейства в ближайшее время планируется запустить несколько модулей по реализации контрольных полномочий ведомства. В полной мере СМАРТ-контроль должен заработать к 2027 году. За отведенное время необходимо на законодательном уровне закрепить новые форматы предварительного контроля, предупреждающего контроля, финансово-бюджетного руллинга. Федеральное казначейство представило концепцию законопроекта, в которой предлагает новаторские вещи, но пока, по мнению Бычкова, не до конца проработанные. Например, предлагается ввести дополнительный метод осуществления ГФК в виде экспертно-аналитических мероприятий. «Понятно, что нужно постепенно отходить от обычных проверок и проводить более аналитическую, аудиторскую работу, — сказал заместитель директора департамента Минфина России. — Бюджетный кодекс и сейчас предусматривает аналог экспертно-аналитического мероприятия органов внутреннего Г(М)ФК — это обследование. Оно может осуществляться как в рамках текущей проверки, так и как отдельное мероприятие. Само по себе оно предполагает анализ определенных видов деятельности объектов контроля и соответствующее заключение, которое направляется объекту контроля. Вопрос: нужен ли еще какой-то дополнительный метод?» Внутренний финансовый аудит В настоящее время все необходимые федеральные стандарты внутреннего финансового аудита утверждены. Одним из последних принят стандарт о проведении аудиторских мероприятий в целях подтверждения достоверности бюджетной отчетности (приказ Минфина России от 1 сентября 2021 года № 120н). «Долго спорили, как подходить к этой теме. Чем данное мероприятие будет отличаться от того, что делает Счетная палата? В какие сроки следует давать заключение в целях подтверждения достоверности отчетности? Ответы есть в стандарте. Но после того, как документ начали применять на практике, мы увидели некоторые шероховатости, которые планируем до сентября в обязательном порядке устранить. Так, например, предоставить заключение до подписания индивидуальной отчетности для отдельных аудиторов — нереальная задача в части соблюдения сроков. Надо подумать о возможности сдвинуть сроки хотя бы к моменту подписания консолидированной отчетности», — отметил Станислав Сергеевич. Спикер подчеркнул важность того, что многие процедуры, которые влияют или могут повлиять на достоверность отчетности, анализируются задолго до ее подписания. В этом кроется принципиальное отличие внутреннего аудита от внешнего. По его мнению, внутренний аудит может значительно помочь в подготовке качественной и достоверной бюджетной отчетности, если проводить аудиторские мероприятия не для галочки. Вопрос в тему Должны ли положения акта в заключительной части быть идентичны положениям представления, предписания? Е. А. Леонтьева: «Необязательно. Объект контроля после получения акта может предоставить дополнительные документы, какие-то вопросы могут быть сняты и отражены в представлении, предписании». Внутренний финансовый аудит изначально планировался как форма предупреждающего контроля. Его главная задача — работать на предупреждение нарушений, недостатков в работе, в том числе отчетности. С этой точки зрения аудит — перспективная форма контрольной деятельности. Правда, многие это до конца не осознали и не приняли. Распространены случаи, когда внутренний финансовый аудит смешивают с классическим ведомственным контролем. Чтобы устранить это непонимание, нужна централизованная программа повышения квалификации внутренних аудиторов и эффективный учебный центр по проведению такого обучения. Для повышения эффективности аудита при реализации СМАРТ-контроля задумана автоматизация отдельных бизнес-процессов внутреннего финансового аудита. «Конечно, мы понимаем, что внутренний финансовый аудит — это прежде всего аналитическая деятельность и полностью ее автоматизировать не получится, но какие-то отдельные типовые элементы можно», — полагает Бычков. Как отметил спикер, очевидно, что система внутреннего финансового аудита сегодня достаточно узкая. Она заточена на финансово-бюджетные процедуры, которые осуществляют главный распорядитель и получатель бюджетных средств. Вне системы находятся бюджетные, автономные учреждения. Поэтому система внутреннего аудита должна быть шире, выходить за рамки бюджетной процедуры и в конечном итоге анализировать не только финансовые процессы, но и другие процессы, которые влияют на результативность деятельности органов власти, учреждений. В результате на ведомственном уровне должны появиться единые центры компетенций по внутреннему аудиту, которые уже будут заниматься всеми процессами, процедурами подведомственных учреждений. Задача достаточно сложная, но проект концепции по переходу от внутреннего финансового аудита к внутреннему аудиту уже есть. Сейчас идет ее согласование с Минэкономразвития России. О. В. ИЗУТОВА